Adaptionsplanung

Kirsten Meyer

doi:10.5771/9783845252551

Adaptionsplanung

Wie die Raumordnung auf die Herausforderung Klimawandel reagieren kann

Reihe: Leipziger Schriften zum Umwelt- und Planungsrecht

Band 24 1. Auflage 2014

Kein Zugriff

doi.org/10.5771/9783845252551
ISBN print: 978-3-8487-1122-2
ISBN online: 978-3-8452-5255-1
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Zusammenfassung

Der Klimawandel macht nicht nur Klimaschutz, sondern auch die Anpassung an den Klimawandel 'Adaption' notwendig. Die Adaption erfordert Zukunftsprognosen und bedeutet, Entscheidungen unter Unsicherheit zu treffen. Daher müssen Maßnahmen flexibel und veränderbar sein. Die Vermittlung von Entscheidungen ist unter diesem Aspekt eine Herausforderung, Problembewusstsein muss nicht nur bei der Bevölkerung, sondern auch innerhalb der Verwaltung geschaffen werden. Denn durch frühzeitige Planung können Schäden am ehesten verhindert werden.

Durch den Klimawandel verstärken sich bereits bekannte und fachplanerisch bearbeitete Probleme wie beispielsweise Hochwasser und Artensterben, aber auch die Wasserknappheit. Insbesondere die fehlende Flächenverfügbarkeit stellt eine Herausforderung dar. Mit dem Modell einer integrationsbedürftigen Adaptionsplanung auf Ebene der Raumordnung wird eine Möglichkeit der Herangehensweise vorgestellt.

Kapitel Ausklappen | EinklappenAutorenSeiten
2–16 Titelei/Inhaltsverzeichnis 2–16
17–24 Abkürzungsverzeichnis 17–24
25–25 Einführung 25–25
25–28 A. Voraussetzungen 25–28
- 25–27 I. Der globale Klimawandel 25–27
- 27–28 II. Der Strategiemix aus Adaption und Mitigation 27–28
29–33 B. Themenübersicht 29–33
- 29–32 I. Herangehensweise 29–32
- 32–33 II. Forschungsstand 32–33
- 33–33 III. Aufbau der Arbeit 33–33
34–36 C. Erklärung häufig verwendeter Begriffe 34–36
37–39 D. Abschnittsergebnis 37–39
- Kapitel 1 Die durch den Klimawandel auftretenden Probleme
39–64 A. Die Auswirkungen des Klimawandels auf Deutschland 39–64
- 39–45 I. Die sektorübergreifenden Probleme von Hochwasser und Dürren 39–45
  - 39–43 1. Änderungen im Wasserhaushalt 39–43
  - 43–44 2. Vorschläge zur Handhabung der Hochwassergefahr 43–44
  - 44–45 3. Vorschläge zur Handhabung der Wasserarmut 44–45
- 45–49 II. Die Landwirtschaft unter Anpassungsdruck 45–49
  - 45–48 1. Probleme durch die Witterungsverhältnisse 45–48
  - 48–49 2. Lösungsmöglichkeiten der Landwirtschaft für die Adaption 48–49
- 49–52 III. Die Forstwirtschaft unter Anpassungsdruck 49–52
  - 49–51 1. Hitze- und Wasserstress 49–51
  - 51–52 2. Anpassungsmöglichkeiten der Forstwirtschaft 51–52
- 52–56 IV. Die Energiewirtschaft unter Anpassungsdruck 52–56
  - 52–54 1. Der Wasserbedarf der Energiewirtschaft 52–54
  - 54–56 2. Die Anpassungsmöglichkeiten durch erneuerbare Energien 54–56
- 56–63 V. Tier- und Pflanzenarten unter Anpassungsdruck 56–63
  - 56–60 1. Das prognostizierte Artensterben aufgrund des Klimawandels 56–60
  - 60–63 2. Lösungsansätze zum dynamischen Biodiversitätsschutz 60–63
- 63–64 VI. Zwischenergebnis 63–64
65–71 B. Problempunkte der Adaption 65–71
- 65–67 I. Die Akzeptanzprobleme 65–67
- 67–69 II. Die Komplexität der Materie 67–69
- 69–71 III. Die regionalen Unterschiede 69–71
- 71–71 IV. Die Ressourcenknappheit 71–71
72–81 C. Die Herangehensweise an die Adaption auf verschiedenen Organisationsebenen 72–81
- 72–77 I. Nationale Ebene 72–77
  - 72–74 1. Die Deutsche Anpassungsstrategie und ihre Umsetzung 72–74
  - 74–77 2. Gesetzliche Regelungen 74–77
    - a. ROG
    - b. BauGB
    - c. WHG
- 77–79 II. Europäische Ebene 77–79
  - 77–78 1. Das 6. Umweltaktionsprogramm 77–78
  - 78–78 2. Grün- und Weißbuch zur Anpassung an den Klimawandel 78–78
  - 78–79 3. Die Hochwassermanagementrichtlinie 78–79
- 79–81 III. Völkerrechtliche Ebene 79–81
  - 79–80 1. Die Klimarahmenrechtskonvention 79–80
  - 80–80 2. Das Kyotoprotokoll 80–80
  - 80–81 3. Der Kopenhagener Akkord 80–81
- 81–81 IV. Zwischenergebnis 81–81
81–83 D. Abschnittsergebnis 81–83
- Kapitel 2 Das Raumordnungsrecht als Mittel zur Handhabung der Adaptionssaufgabe
83–115 A. Folgen des Aufbaus der Raumordnung für die Herangehensweise an die Adaption 83–115
- 83–86 I. Die Konzeption des Raumordnungsrechts mit Blick auf die Adaption 83–86
- 86–94 II. Möglichkeiten und Schranken der Raumordnung 86–94
  - 86–91 1. Instrumente und Verfahren des Raumordnungsrechts 86–91
    - a. Die Steuerung über Ziele und Grundsätze der Raumordnung
    - b. Die Steuerung über Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete
    - c. Die Darstellungsmöglichkeiten des sachlichen und räumlichen Teilplans
    - d. Die raumordnerischen Verfahren
  - 91–94 2. Die Grenzen raumordnerischer Steuerung 91–94
- 94–98 III. Die Ebenen der Planung in der Raumordnung 94–98
  - 94–97 1. Die Bundesraumordnung 94–97
  - 97–98 2. Die Landes- und Regionalplanung 97–98
- 98–101 IV. Die Reichweite der Adaptionsansätze in den Landesplanungsgesetzen 98–101
- 101–115 V. Der Stand der Behandlung der Herausforderung Adaption durch die Landesraumordnungs- und Regionalpläne Deutschlands 101–115
  - 101–103 1. Die räumlichen und zeitlichen Unterschiede der Pläne zwischen den Ländern und Regionen 101–103
  - 103–107 2. Die Anpassung an den Klimawandel in Leitbildern, Zielen, Grundsätzen und deren Begründungen 103–107
    - a. Ziele
    - b. Grundsätze
    - c. Die Ausrichtung der Planung am Klimawandel
    - d. Begründungen und Erläuterungen
  - 107–112 3. Die thematischen Zusammenhänge der Adaption 107–112
  - 112–115 4. Zwischenfeststellung 112–115
- 115–115 VI. Zwischenergebnis 115–115
115–144 B. Die Abstimmung der Raumordnung mit der Fach- und Bauleitplanung 115–144
- 115–124 I. Der Abstimmungsbedarf verschiedener Planungen mit der Raumordnung 115–124
  - 115–118 1. Die Rolle des Bauplanungsrechts bei einer Adaption durch Raumordnung 115–118
  - 118–121 2. Planfeststellungen mit Konfliktpotenzial für die Adaption durch Raumordnung 118–121
  - 121–123 3. Nutzungsbeschränkungen mit Abstimmungsbedarf zur Adaption durch Raumordnung 121–123
  - 123–124 4. Sonstige Planungen mit Abstimmungsbedarf auf die Adaption durch Raumordnung 123–124
- 124–144 II. Das Verhältnis des Raumordnungsrechts zum Bauplanungsund Fachplanungsrecht 124–144
  - 124–126 1. Das Verhältnis der Raumordnung zur Bauleitplanung 124–126
  - 126–144 2. Das Verhältnis der Raumordnung zur Fachplanung 126–144
    - a. Die Bestimmung des Verhältnisses zwischen Raumordnung und Fachplanung anhand einfachgesetzlicher Abstimmungs- und Integrationsmodelle
      - aa. Raumordnungsklauseln
      - bb. Gesetzliche Abweichungen von den Raumordnungsklauseln
      - cc. Integrationsbedürftige Pläne
    - b. Theorien zur pauschalen Abgrenzung der Kompetenz von Raumordnung und Fachplanung
    - c. Ansätze zur Lösung des Konfliktes zwischen Raumordnung und Fachplanung über die Reichweite der Raumordnungskompetenz
      - aa. Lösungsansätze der Literatur
      - bb. Die Festlegung zielförmiger Standortfestlegungen durch das Bundesverwaltungsgericht
      - cc. Die Übertragung dieses Ansatzes auf das Verhältnis zu anderen Fachplanungen
- 144–144 III. Zwischenergebnis 144–144
145–147 C. Abschnittsergebnis 145–147
- Kapitel 3 Vorgaben für eine Adaptionsplanung
147–169 A. Verfassungsrechtliche Vorgaben für Adaptionsmaßnahmen aus Art. 20a GG 147–169
- 147–148 I. Der Adressat des Art. 20a GG 147–148
- 148–157 II. Das Schutzgut des Art. 20a GG 148–157
  - 148–151 1. Ist die pauschale Einbeziehung der Adaption in Art. 20a GG möglich? 148–151
  - 151–157 2. Natur und Biodiversität als Schutzgut des Art. 20a GG 151–157
    - a. Gewährleistet Art. 20a GG einen dynamischen oder einen statischen Schutz?
    - b. Der erneut relevante Streit um Ökozentrik oder Anthropozentrik
- 157–161 III. Handlungsauftrag des Staates aus Art. 20a GG 157–161
  - 157–159 1. Schranken eines staatlichen Handlungsauftrages 157–159
  - 159–161 2. Die Problematik der Verdichtung zu einer konkreten Handlungspflicht 159–161
- 161–163 IV. Das zu gewährleistende Schutzniveau des Art. 20a GG 161–163
- 163–169 V. Der mögliche Inhalt der Handlungspflicht 163–169
  - 163–164 1. Die Nachbesserungspflicht 163–164
  - 164–165 2. Das Effektivitätsgebot 164–165
  - 165–167 3. Der Biodiversitätsschutz durch Planung 165–167
  - 167–169 4. Die Ermittlungspflicht 167–169
- 169–169 VI. Zwischenergebnis 169–169
169–200 B. Vorgaben für die Adaption aus den Grundrechten 169–200
- 169–197 I. Adaption angesichts grundrechtlicher Schutzpflichten 169–197
  - 169–177 1. Das Bestehen einer Schutzpflicht 169–177
    - a. Die grundsätzliche Schutzdimension der adaptionsrelevanten Grundrechte
    - b. Die Erfassung des Schutzes vor Naturkatastrophen von der Schutzdimension
      - aa. Der Streitstand
      - bb. Die Problematik der diffusen Schäden
  - 177–184 2. Die Verletzung der grundrechtlichen Schutzpflicht 177–184
    - a. Die Handlungsschwelle
    - b. Die Grenzen der Handlungspflicht
  - 184–192 3. Einzelne Grundrechte und ihre betroffenen Schutzgüter 184–192
    - a. Der Schutz von Leben und Gesundheit nach Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG
      - aa. Drohende Trinkwasserprobleme
      - bb. Aktuelle und künftige Hochwassergefahren
    - b. Der Schutz des Eigentums aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG
    - c. Der Schutz der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG
    - d. Das Recht auf gleichmäßige Teilhabe an den natürlichen Ressourcen
  - 192–196 4. Die Einbeziehung künftiger Generationen 192–196
  - 196–197 5. Zwischenfeststellung 196–197
- 197–200 II. Die abwehrrechtliche Dimension der Grundrechte gegen staatliche Adaptionsmaßnahmen 197–200
  - 197–199 1. Der Schutz des Eigentumsrechts aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG 197–199
  - 199–199 2. Der Schutz der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG 199–199
  - 199–200 3. Der Schutz der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG 199–200
- 200–200 III. Zwischenergebnis 200–200
201–210 C. Die Gemeinwohlverpflichtung 201–210
- 201–206 I. Verpflichtungen aus dem Staatszweck 201–206
- 206–210 II. Folgeprobleme der Gemeinwohlorientierung 206–210
  - 206–207 1. Die Ressourcenknappheit 206–207
  - 207–209 2. Das Akzeptanzproblem 207–209
  - 209–210 3. Die Gewichtung der Adaption in der raumordnerischen Abwägung 209–210
  - 210–210 4. Die Verbindlichkeit der Planaussagen 210–210
210–211 D. Abschnittsergebnis 210–211
- Kapitel 4 Ansätze der raumordnerischen Adaptionsplanung
211–222 A. Vorschläge aus Literatur und Politik zur Verankerung der Adaption 211–222
- 211–214 I. Änderungsansätze bei der Raumordnungsplanung 211–214
- 214–215 II. Rechtliche Änderungsvorschläge für die Raumordnung 214–215
- 215–220 III. Vorschläge zur Änderung des Verfahrens zur Aufstellung der Raumordnungspläne 215–220
  - 215–217 1. Das Modell einer erweiterten SUP 215–217
  - 217–220 2. Das Modell Climate Proofing 217–220
- 220–222 IV. Vorschlag einer Klimawandelfachplanung 220–222
- 222–222 V. Zwischenergebnis 222–222
222–242 B. Das Modell einer der Raumordnung vorgelagerten Adaptionsplanung 222–242
- 222–228 I. Vorfeldaufgaben 222–228
  - 222–227 1. Die Aufgabenstellung innerhalb der Adaptionsplanung 222–227
  - 227–228 2. Die Ausweitung der Ermittlung der Klimawandelfolgen 227–228
- 228–242 II. Instrumente 228–242
  - 228–230 1. Das Verfahren der Adaptionsplanung 228–230
    - a. Die Abgrenzungen von der erweiterten SUP und dem Climate Proofing
    - b. Schritte im Verfahren der Adaptionsplanung
  - 230–234 2. Die Priorisierung innerhalb der Klimabelange und im Außenverhältnis über Ziele und Grundsätze der Raumordnung 230–234
    - a. Die Untauglichkeit eines pauschalen Vorrangs der Adaptionsbelange
    - b. Die Kriterien zur Ermittlung des Gewichts
    - c. Konkrete Gewichtungsvorschläge für die einzelnen Adaptionsbelange
  - 234–237 3. Die Darstellung durch einen zunächst eigenständigen Plan 234–237
  - 237–239 4. Der Inhalt des Adaptionsplanes und der Alternativenpläne 237–239
  - 239–240 5. Die Notwendigkeit der regelmäßigen Überprüfung der Pläne 239–240
  - 240–242 6. Die Flexibilisierung der Adaptionsplanung durch einen Flächenpool 240–242
- 242–242 III. Zwischenergebnis 242–242
243–247 C. Folgen für die Raumordnung durch die Adaptionsplanung 243–247
- I. Die Auswirkungen der vorgelagerten Adaptionsplanung auf den Raumordnungsplan
  - 243–245 1. Die Dynamisierung der Raumordnungspläne 243–245
  - 245–246 2. Die Überarbeitung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung mit Blick auf die Adaption 245–246
  - 246–247 3. Änderungen am Raumordnungsverfahren 246–247
- 247–247 II. Die Sicherstellung des Vollzugs der Adaption 247–247
248–251 D. Abschnittsergebnis 248–251
- Kapitel 5 Das Verhältnis zwischen Adaption und Klimaschutz in der Raumordnung
252–269 A. Die raumordnerischen Mitigationsmaßnahmen 252–269
- 252–255 I. Erhalt und Renaturierung natürlicher CO2-Senken 252–255
- 255–262 II. Die raumordnerische Steuerung von Anlagen zur regenerativen Energieerzeugung 255–262
  - 255–257 1. Windkraft 255–257
  - 257–260 2. Solarenergie 257–260
    - a. Solarparks
    - b. Die raumordnerische Steuerung von Solaranlagen auf Dächern
  - 260–262 3. Energie aus Biomasse 260–262
- 262–266 III. Spezialproblem: Die Steuerung von Gebieten zum Anbau nachwachsender Rohstoffe 262–266
  - 262–264 1. Die Bedeutung der Biomasse 262–264
  - 264–266 2. Die Steuerungsmöglichkeiten des Biomasseanbaus 264–266
- 266–269 IV. Carbon capture and storage 266–269
- 269–269 V. Zwischenergebnis 269–269
269–281 B. Materielle Konflikte und Synergien 269–281
- 269–277 I. Konfliktträchtige Nutzungen 269–277
  - 269–271 1. Nachwachsende Rohstoffe versus Biodiversität 269–271
  - 271–272 2. Nachwachsende Rohstoffe versus nachhaltige Landwirtschaft 271–272
  - 272–273 3. Nachwachsende Rohstoffe versus Wasserhaushalt und Hochwasserschutz 272–273
  - 273–274 4. Wind- und Solarparks versus Biodiversitätsschutz 273–274
  - 274–274 5. Wasserkraft versus Biodiversität und Hochwassergefahr 274–274
  - 274–276 6. Flächenbedarf der erneuerbaren Energien versus Flächenbedarf der Adaptionsmaßnahmen 274–276
  - 276–277 7. Flächenbedarf der erneuerbaren Energien versus Hitzeund Überflutungsprobleme in den Städten 276–277
- 277–281 II. Das Synergiepotenzial von Adaptions- und Mitigatonsmaßnahmen 277–281
  - 277–278 1. Der Erhalt von CO2-Senken und der Biodiversitätsschutz 277–278
  - 278–278 2. Der Effekt von CO2-Senken auf das Wasser 278–278
  - 278–279 3. Die Auswirkungen von Kurzumtriebsplantagen auf die Biodiversität 278–279
  - 279–279 4. Carbon capture and storage als Übergangslösung zur Reduzierung des Flächenverbrauchs? 279–279
  - 279–280 5. Die Reduzierung nachgelagerter Emissionen durch das Adaptionskonzept 279–280
  - 280–281 6. CO2-Speicherung und Wasserrückhalt in der Fläche 280–281
  - 281–281 7. Biodiversitätsschutz und der Flächenbedarf nachwachsender Rohstoffe 281–281
- 281–281 III. Zwischenergebnis 281–281
282–288 C. Materielle Vorgaben zur Abwägung zwischen Adaption und Mitigation 282–288
- 282–284 I. Abstrakte Gewichtungsansätze 282–284
- 284–286 II. Konkrete Doppelausweisungen 284–286
- 286–288 III. Mengenziele 286–288
- 288–288 IV. Zwischenergebnis 288–288
288–298 D. Die Kompetenz der Raumordnung für einen pauschalen Klimaschutz 288–298
- 288–291 I. Ausgangsfälle 288–291
  - 288–290 1. Der Entwurf des Klimaschutzgesetzes Nordrhein-Westfalen 288–290
  - 290–291 2. Die Datteln-Entscheidung des OVG Münster 290–291
- 291–295 II. Allgemeine Probleme pauschaler landesplanerischer Klimaschutzziele 291–295
- 295–297 III. Zulässige Zielaussagen 295–297
- 297–298 IV. Die Grenzen der Aufstellung von Zielen der Raumordnung 297–298
  - 1. Die Aufstellung von Zielen der Raumordnung ohne Abwägungsprozess
  - 298–298 2. Die Aufstellung eigener Zieldefinitionen in den Ländern 298–298
- 298–298 V. Zwischenergebnis 298–298
299–301 E. Abschnittsergebnis 299–301
- Kapitel 6 Eine europäische Raumordnung als Perspektive der Adaption
302–317 A. Die bisherige Vorgehensweise auf europäischer Ebene 302–317
- 302–309 I. Die Steuerung über soft law 302–309
  - 302–304 1. Die Vorgeschichte der europäischen Raumordnungsansätze 302–304
  - 304–305 2. Die Dokumente Europa 2000 und Europa 2000+ 304–305
  - 305–307 3. Das EUREK 305–307
  - 307–308 4. Die TAEU 307–308
  - 308–309 5. Das Grünbuch territorialer Zusammenhalt 308–309
- 309–312 II. Die Steuerung über finanzielle Anreize 309–312
  - 309–311 1. Finanzielle Instrumente mit indirektem Bezug zur Raumordnung: Die Steuerung über die europäischen Fonds 309–311
  - 311–312 2. Finanzielle Instrumente mit direktem Raumordnungsbezug: Die Initiative INTERREG 311–312
- 312–313 III. Die Mischform finanzieller und planerischer Instrumente: TEN 312–313
- 313–315 IV. Die faktische Einflussnahme auf die nationale Planung 313–315
- 315–316 V. Die Europäische Einflussnahme auf das deutsche Raumordnungsrecht 315–316
- 316–317 VI. Zwischenergebnis 316–317
318–349 B. Möglichkeiten einer verbindlichen Gesetzgebung und Planung durch die EU 318–349
- 318–322 I. Gibt es eine eigenständige und umfassende Raumordnungskompetenz in den Europäischen Verträgen? 318–322
- 322–330 II. Die europäische Raumordnungs-Kompetenz im Teilbereich Umweltrecht 322–330
  - 322–327 1. Maßnahmen, die die Raumordnung berühren nach Art. 192 Abs. 2 S. 1 lit. b) Spiegelstr. 1 AEUV 322–327
    - a. Art. 192 Abs. 2 S. 1 lit. b) Spiegelstr. 1 AEUV als Kompetenznorm
    - b. Die Änderung des Wortlautes von Art. 192 Abs. 2 AEUV
  - 327–328 2. Art. 192 Abs. 1 AEUV 327–328
  - 328–330 3. Die Kompetenz zur Aufstellung europäischer Raumordnungspläne aus Art. 192 Abs. 2 S.1 lit. b) Spiegelstr. 1 AEUV 328–330
- 330–339 III. Die inhaltliche Reichweite des europäischen Umweltbegriffs des Art. 191 f. AEUV 330–339
  - 330–332 1. Die Möglichkeit der Doppelabstützung 330–332
  - 332–333 2. Die Reichweite des europäischen Umweltrechtsbegriffs 332–333
  - 333–338 3. Die Reichweite des Europäischen Umweltbegriffs 333–338
    - a. Wortlaut und Systematik
    - b. Die Eingrenzung des europarechtlichen Umweltbegriffs
  - 338–339 4. Die Subsumtion der raumordnerischen Adaptionsbelange unter den europäischen Umweltbegriff 338–339
- 339–349 IV. Die Überwindung der Subsidiaritätsklausel und Einhaltung der Verhältnismäßigkeit 339–349
  - 339–343 1. Der Inhalt der Subsidiaritäts- und der Verhältnismäßigkeitsklausel 339–343
    - a. Die Subsidiarität
    - b. Die Verhältnismäßigkeit
  - 343–346 2. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit einer Regelung durch die EU ? europäisches Raumordnungsrecht 343–346
    - a. Die Subsidiarität
    - b. Die Verhältnismäßigkeit
  - 346–349 3. Subsidiarität und Erforderlichkeit des Vollzugs durch die EU ? die Aufstellung europäischer Raumordnungspläne 346–349
    - a. Subsidiarität
    - b. Verhältnismäßigkeit
- 349–349 V. Der Inhalt der europäischen Adaptionsvorgaben 349–349
350–353 C. Alternativen der EU zur Steuerung der Adaption 350–353
- 350–352 I. Nutzung der bestehenden Kompetenzen zur Steuerung der Raumnutzungen 350–352
- 352–353 II. Die ausdrückliche europäische Raumordnungskompetenz 352–353
354–356 D. Abschnittsergebnis 354–356
357–360 Fazit 357–360
361–362 Thesen 361–362
363–390 Literaturverzeichnis 363–390

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