Die Entstehung eines europäischen Migrationsverwaltungsraumes
Eine Untersuchung aus der Perspektive des deutschen und des spanischen Rechts
Zusammenfassung
Das Europa des 21. Jahrhunderts ist ein Einwanderungskontinent. Mit der Aufhebung der Binnengrenzen ist die Verwaltung der Einwanderung zu einer gemeinschaftlichen Aufgabe geworden. Die vorliegende Arbeit betrachtet dieses aktuelle und viel diskutierte Thema unter einem neuen Blickwinkel.
Es wird gezeigt, dass die in den letzten Jahren herausgearbeiteten Strukturen eines europäischen Verwaltungsverbundes auch für das Einwanderungsrecht fruchtbar gemacht werden können. Dabei steht das Problemfeld transnationaler Entscheidungen und hier insbesondere die Frage im Vordergrund, wie in dieser politisch äußerst sensiblen Materie Legitimation geschaffen werden kann.
Eine Variante stellt dabei die Angleichung des materiellen Rechts dar. Welche Perspektiven insoweit bestehen, wird auf der Grundlage einer rechtsvergleichenden Analyse dargestellt. Exemplarisch werden zu diesem Zweck Deutschland und Spanien als zwei Länder mit sehr unterschiedlichen Entwicklungen herangezogen. Während Deutschland schon über eine längere Einwanderungstradition verfügt, hat Spanien sich erst jüngst und in kürzester Zeit von einem Auswanderungsland zu einem der wichtigsten Einwanderungsländer der Welt entwickelt.
- Kapitel Ausklappen | EinklappenSeiten
- 2–16 Titelei/Inhaltsverzeichnis 2–16
- 17–22 Abkürzungen 17–22
- 23–28 Einleitung 23–28
- 29–47 1. Kapitel Das Zusammenwachsen des europäischen Verwaltungsraumes durch sog. Verbundstrukturen 29–47
- 29–42 A. Vollzug des europäisierten Rechts im Verwaltungsverbund 29–42
- 29–32 I. Vom „klassischen“ Trennungs- zum Kooperationsprinzip 29–32
- 32–42 II. Moderne Vollzugsformen im Europäischen Verwaltungsverbund 32–42
- 1. Informationelle und prozedurale Kooperation
- 2. Institutionelle Kooperation
- a) Europäische Agenturen
- b) Komitologieausschüsse
- c) Horizontale Informationsverbünde
- 3. Operative Kooperation
- 4. Insbesondere: Transnationale Verfahren und prozedurale Kooperation
- a) Transnationalitätsmodell
- aa) Begriffliche und rechtliche Einordnung
- bb) Die Legitimation transnationaler Entscheidungen
- cc) Schwierigkeiten im Transnationalitätsmodell
- b) Spielarten des Transnationalitätsmodells: das Referenzentscheidungsmodell
- 42–46 B. Grundelemente und Problemfelder im Verwaltungsverbund 42–46
- 42–43 I. Die Vergemeinschaftung des öffentlichen Interesses 42–43
- 43–44 II. Praktische Schwierigkeiten 43–44
- 44–46 III. Rechtsschutz 44–46
- 46–46 C. Alternativen zu mitgliedstaatlicher Kooperation und Transnationalen Verfahren 46–46
- 46–47 D. Fazit und Ausblick 46–47
- 48–83 2. Kapitel Grundlagen und Voraussetzungen für die Entstehung eines europäischen Migrationsverwaltungsraumes 48–83
- 48–72 A. Die europäische Perspektive: Harmonisierungskompetenzen und Verbundstrukturen im EG-Vertrag 48–72
- 48–59 I. Die Entstehung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik 48–59
- 1. Die Schengener Übereinkommen
- a) Von der Pariser Gipfelkonferenz bis zum Saarbrücker Abkommen
- b) Die ersten Schengener Übereinkommen
- c) Bedeutung der Schengener Vorschriften
- d) Der Vertrag von Prüm als Fortführung des Schengener Integrationsmodells (sog. Schengen-III-Abkommen)
- e) Fazit
- 2. Die Entstehung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik
- a) Erste Schritte durch den Vertrag von Maastricht
- b) Die Entstehung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts durch den Vertrag von Amsterdam
- 59–69 II. Rechtsgrundlagen: Titel IV des EG-Vertrages 59–69
- 1. Art. 61 bis 63 EG als Basis einer europäischen Einwanderungspolitik
- 2. Art. 66 EG als Grundlage für Behördenzusammenarbeit
- 3. Besonderheiten der Beschlussfassung nach Art. 67 EG
- 4. Beschränkungen des Rechtsschutz nach Art. 68 EG
- a) Das modifizierte Vorabentscheidungsverfahren (Absatz 1)
- b) Die Beschränkung der Kompetenz (Absatz 2)
- c) Das neue Vorlageverfahren (Absatz 3)
- d) Schlussfolgerung und Ausblick
- 69–72 III. Die Einwanderungspolitik nach dem Amsterdamer Vertrag 69–72
- 1. Die „frühe“ Phase (Rat von Tampere)
- 2. Die „aktuelle“ Phase (Haager Programm)
- 3. Änderungen durch den Vertrag von Lissabon?
- 4. Fazit: die „Achsen“ der europäischen Einwanderungspolitik
- 72–83 B. Die mitgliedstaatliche Perspektive: aktuelle tatsächliche und rechtliche Entwicklungen der Einwanderung in Deutschland und Spanien 72–83
- 72–75 I. Einwanderung nach Deutschland 72–75
- 1. Entwicklung der Einwanderung nach Deutschland
- 2. Das Zuwanderungsgesetz
- 75–82 II. Einwanderung nach Spanien 75–82
- 1. Vom Auswanderungs- zum Einwanderungsland
- 2. Die spanische Ley de Extranjería
- 82–83 III. Fazit: Rechtliche und tatsächliche Voraussetzungen einer gemeinsamen Einwanderungspolitik 82–83
- 84–170 3. Kapitel Verbundstrukturen im Einreise- und Aufenthaltsrecht 84–170
- 84–150 A. Das Schengen-Visum als transnationale Entscheidung 84–150
- 84–95 I. Voraussetzungen zur Erlangung eines Schengen-Visums 84–95
- 1. Einordnung des Schengen-Visums und Visumspflichtigkeit
- a) Generelle Bedeutung von Visa
- b) Spezielle Bedeutung des Schengen-Visums
- c) Die Visumspflichtigkeit Drittstaatsangehöriger
- aa) Die Einordnung der Staaten in die Positiv- oder Negativliste
- bb) Freizügigkeit für Positivstaater und Auslegungsschwierigkeiten
- 2. Die Voraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 GrzKx (ehemals SDÜ) und die Vergabe nationaler Visa nach Art. 5 Abs. 4 c) GrzKx
- 3. Die einheitliche Gestaltung von Visa und einheitliche Visa
- 4. Geringfügige materielle Gestaltungsspielräume für die Mitgliedstaaten: Schengen-Visa und Erwerbstätigkeit
- 5. Fazit: Weitgehende Angleichung der Vergabevoraussetzungen für Schengen-Visa und verbleibende Beurteilungsspielräume
- 95–148 II. Das Verfahren zur Erlangung eines Schengen-Visums als Legitimationsbasis für die transnationale Entscheidung? 95–148
- 1. Rechtliche Grundlagen des Verfahrens
- a) Die Gemeinsame Konsularische Instruktion und das Gemeinsame Handbuch
- aa) Allgemeines
- bb) Die rechtliche Einordnung der GKI und des GH
- (1) Die Verordnungen 789/2001 und 790/2001
- (2) Das EuGH-Urteil vom 18.1.2005
- (a) Der erste Klagegrund: Art. 1 der Verordnungen
- (b) Der zweite Klagegrund: Art. 2 der Verordnungen
- (3) Bewertung der Verordnungen und des Urteils
- b) Zusammenfassung der Vergabebestimmungen in Visums- und Grenzkodex
- 2. Einleitung des Verfahrens
- a) Zuständige Auslandsvertretung
- b) Antrag
- 3. Kooperationsstrukturen bei Ablauf des Verfahrens
- a) Das „eingeschränkte“ Konsultationsverfahren
- b) Die Befragung des Schengener Informationssystems
- aa) Allgemeines
- bb) Die gegenseitige Anerkennung von Ausschreibungen
- cc) Das Urteil Kommission gg. Spanien (Rs. C-503/03) und Schlussfolgerungen aus verbundverwaltungsrechtlicher Perspektive
- dd) Daten- und Rechtsschutz
- (1) Datenschutz
- (2) Rechtsschutz
- ee) Das SIS der zweiten Generation (SIS II) als Zentralisierung des Systems
- (1) Begründung der Reform und Einordnung
- (2) Die Überwachung des Betriebs durch eine europäische Verwaltungsbehörde
- ff) Fazit: Das SIS und seine begrenzte Legitimationsfunktion
- c) Die Entscheidungsgrundlagen für die Vergabe der Visa und die Ermessensspielräume der Mitgliedstaaten
- aa) Exkurs: Hintergrund des Visa-Untersuchungsausschusses
- bb) Das persönliche Gespräch mit dem Antragsteller und die Ausnahme des Reisebüroverfahrens
- cc) Die Überprüfung der Glaubwürdigkeit des Antragstellers im Einzelnen
- (1) Die Glaubwürdigkeit hins. ausreichender Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts
- (a) Die Verpflichtungserklärung
- (b) Die Reiseschutzversicherungen als pauschalierte Verpflichtungserklärungen
- (c) Fazit: Missbrauchsanfälligkeit der Einreiseerleichterungen
- (2) Die Glaubwürdigkeit hins. der Rückkehrbereitschaft
- (a) Der Erlass „Visumverfahren bei Auslandsvertretungen“ vom 3. März 2000
- (b) Vereinbarkeit des Erlasses mit den nationalen und europäischen Vorgaben
- (c) Der sog. Chrobog-Erlass vom 26. Oktober 2004
- d) Fazit: Erkenntnisse aus dem Visa-Untersuchungsausschuss
- 4. Konsequenzen aus den Schwierigkeiten bei der Visumsvergabe: Ansätze zur Verbesserung des Verfahrens
- a) Das Visa-Informationssystem
- aa) Hintergrund
- bb) Das Verfahren
- cc) Die Einführung sog. Einlader- und Warndateien
- dd) Daten- und Rechtsschutz
- ee) Fazit und Einordnung
- b) Aufhebung, Annullierung und Beschränkung der Gültigkeitsdauer eines Schengen-Visums
- aa) Inhalt der Vorschriften
- bb) Die Anwendung der Grundsätze in den Mitgliedstaaten
- cc) Schlussfolgerung: Einschränkung des actus-contrarius-Gedankens?
- c) Verstärkte Zusammenarbeit der Auslandsvertretungen und Schaffung gemeinsamer organisationsrechtlicher Standards
- d) Gemeinsame Visumsvergabestellen
- aa) Hintergrund
- bb) Die Einrichtung eines Europäischen Auswärtigen Dienstes
- cc) Aktuelle Entwicklung: erste Modellversuche gemeinsamer Vergabestellen
- e) Fazit: Intensive Zusammenarbeit statt Zentralisierung
- 5. Begründungspflicht und Rechtsschutz als „nationale“ Elemente des Vergabeverfahrens
- a) Begründungspflicht
- aa) Die Begründungspflicht nach deutschem Recht
- bb) Die Begründungspflicht nach spanischem Recht (motivación)
- cc) Die Einführung einer Begründungspflicht durch den Visakodex
- b) Rechtsschutz gegen die Versagung eines Visums
- aa) Rechtsschutz gegen die Versagung eines Visums in Deutschland
- bb) Rechtsschutz gegen die Versagung eines Visums in Spanien
- cc) Fazit: Mitgliedstaatliche Unterschiede
- 148–150 III. Gesamtfazit: Das Schengen-Visum im Verwaltungsverbund 148–150
- 150–165 B. Strukturen von Verwaltungskooperation bei der „gemeinsamen“ Kontrolle der Außengrenzen 150–165
- 150–151 I. Einführung: Auf dem Weg zu einem integrierten Grenzschutz? 150–151
- 151–165 II. Inhaltliche Ausgestaltung der Grenzkontrolle 151–165
- 1. Die Grenzübertrittskontrolle
- 2. Die Zusammenarbeit bei der Grenzüberwachung
- a) Verwaltungskooperation nach dem Grenzkodex
- b) Die gemeinsame Schulung des Personals
- c) Die Vernetzung der gemeinsamen Grenzkontrolle über Verbindungsbeamte und Dokumentenberater
- d) Die sog. Grenzagentur (FRONTEX) als zentraler Koordinator
- aa) Hintergrund und Entstehungsgeschichte
- bb) Aufgaben der Grenzagentur
- (1) Informationsaustausch und Risikoanalyse
- (2) Operative Zusammenarbeit
- (3) Ausbildung
- (4) Einrichtung von Fachaußenstellen
- cc) Verwaltungsrat und Rechtsschutz
- dd) Einordnung der Agentur
- ee) Kritik an der Grenzagentur
- e) Verordnung über die Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke
- f) Europäisches Grenzschutzkorps als endgültige Zentralisierung des Grenzschutzes?
- g) Schwierigkeiten der gemeinsamen Grenzpolitik
- 165–169 C. Sonstige Maßnahmen und Kooperationsprogramme zur Verhinderung von illegaler Einwanderung 165–169
- 165–167 I. Informationsprogramme 165–167
- 1. ICONet
- 2. Das Europäische Migrationsnetz (EMN)
- 167–169 II. Praktische Zusammenarbeit: Das ARGO-Programm 167–169
- 169–169 III. Maßnahmen gegen Schleuserkriminalität, Menschenhandel und illegale Beschäftigung 169–169
- 169–170 D. Fazit 169–170
- 171–212 4. Kapitel Illegale Migration und Rückführung 171–212
- 171–200 A. Die Rückführung illegaler Einwanderer als gemeinsame europäische Verwaltungsaufgabe 171–200
- 171–173 I. Rückführung und Schengen-Recht 171–173
- 173–177 II. Die gegenseitige Anerkennung von Rückführungsentscheidungen (RL 2001/40/EG) 173–177
- 1. Systematik der Richtlinie und Einordnung in den Verwaltungsverbund
- a) Umsetzung der Richtlinie ins deutsche Recht
- b) Umsetzung der Richtlinie ins spanische Recht
- 2. Entscheidung und Vollstreckung nach mitgliedstaatlichem Recht
- 3. Konsultation des Ausstellerstaates wegen eines Aufenthaltstitels
- 4. Zusammenarbeit bei der Vollstreckung
- 5. Rückführung und Kostenverteilung
- 6. Fazit: Schwierigkeiten bei der Einordnung in den Verwaltungsverbund
- 177–184 III. Neuere Entwicklungen in der Rückkehrpolitik 177–184
- 1. Allgemeines
- 2. Die Durchbeförderungsrichtlinie und sonstige Zusammenarbeit bei der Rückführung
- 3. Gemeinsame Normen und Verfahren zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (Vorschlag der Kommission)
- a) Beendigung des illegalen Aufenthalts
- b) Verfahrensgarantien
- c) Illegale Weiterwanderung in andere EU-Mitgliedstaaten: das transnationale Element
- 184–200 IV. Die Regelungen der Rückführung im deutschen und spanischen Recht 184–200
- 1. Die Rückführung nach deutschem Recht
- a) Die Entstehung der Ausreisepflicht nach §§ 50 ff. AufenthG
- b) Die Ausweisung
- aa) Die zwingende Ausweisung nach § 53 AufenthG
- bb) Die Ausweisung im Regelfall nach § 54 AufenthG
- cc) Die Ermessensausweisung nach § 55 AufenthG
- dd) Ausweisungsschutz
- c) Die Durchsetzung der Ausreisepflicht
- aa) Zurückschiebung
- bb) Abschiebung
- 2. Die Rückführung nach spanischem Recht
- a) Ausweisung und Abschiebung nach spanischem Recht
- aa) Die Ausweisung nach Art. 57 Abs. 1 LOEx
- (1) Schwerwiegende Rechtsverletzungen (Art. 53 LOEx)
- (2) Äußerst schwerwiegende Rechtsverletzungen (Art. 54 LOEx)
- bb) Die Ausweisung nach Art. 57 Abs. 2 LOEx
- cc) Ausweisungsschutz
- b) Die Durchsetzung der Ausreisepflicht nach spanischem Recht
- aa) Retorno und Devolución
- bb) Abschiebungsanordnung und Abschiebung
- (1) Das einfache Verfahren (procedimiento ordinario)
- (2) Das abgekürzte Verfahren (procedimiento preferente)
- 3. Wesentliche Unterschiede der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen und Gesamtfazit
- 200–212 B. Sonderproblem: Auswirkungen von Legalisierungskampagnen in einem gemeinsamen Verwaltungsraum 200–212
- 200–206 I. Die Legalisierungs- bzw. Regularisierungsprozesse nach spanischem Recht 200–206
- 206–209 II. Legalisierungsprozesse nach deutschem Recht? 206–209
- 209–212 III. Regularisierung im europäischen Zusammenhang 209–212
- 1. Erste Harmonisierungsansätze und Perspektive
- 2. Das gegenseitige Informationssystem über nationale Maßnahmen
- 3. Fazit
- 213–265 5. Kapitel Die legale Einwanderung 213–265
- 213–217 A. Langfristiger Aufenthalt nach Schengen-Recht und Transnationalitätsmodell 213–217
- 213–215 I. Auswirkungen einer SIS-Ausschreibung auf die Vergabe von Aufenthaltstiteln (Art. 25 SDÜ) 213–215
- 215–217 II. Das transnationale Element nach Art. 18 und 21 SDÜ 215–217
- 1. Reisefreiheit bei nationalen Aufenthaltstiteln
- 2. Reisefreiheit bei nationalen Visa
- 217–217 III. Fazit 217–217
- 217–236 B. Strukturen der Verbundverwaltung in der Daueraufenthaltsrichtlinie 217–236
- 217–222 I. Materielle Harmonisierung der Voraussetzungen für den Daueraufenthalt und Verfahren zur Erlangung des Aufenthaltstitels 217–222
- 1. Persönlicher Geltungsbereich und Erteilungsvoraussetzungen
- 2. Verfahren
- 3. Rechtsstellung des langfristig Aufenthaltsberechtigten
- 4. Verlust des Status als langfristig Aufenthaltsberechtigter
- 222–230 II. Transnationale Elemente: Das Recht auf Weiterwanderung 222–230
- 1. Inhalt des Weiterwanderungsrechts
- a) Voraussetzungen für die Weiterwanderung
- aa) Integrationsmaßnahmen nach deutschem Recht
- bb) Integrationsmaßnahmen nach spanischem Recht
- cc) Integrationsmaßnahmen auf europäischer Ebene
- dd) Fazit
- b) Rechtsfolge der Weiterwanderung: Beibehaltung der Rechtsstellung
- c) Einschränkungen der Rechtsstellung: Weiterwanderung und Erwerbstätigkeit
- d) Verfahrensrechtliche Legitimation? Kooperationspflichten und Ausweisung
- 2. Einordnung des Weiterwanderungsrechts: Bedingttransnationale Verfahren mit Berücksichtigungspflicht
- 230–235 III. Einordnung der Richtlinie in das deutsche und das spanische Recht 230–235
- 1. Einordnung der Richtlinie in das deutsche Recht
- a) Die Niederlassungserlaubnis nach § 9 AufenthG
- b) Die Umsetzung der Richtlinie: Die Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EU nach § 9a bis c AufenthG n.F.
- c) Aufenthaltserlaubnis für in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige, § 38a AufenthG n.F.
- d) Fazit
- 2. Die Einordnung der Richtlinie in das spanische Recht
- a) Die Residencia permanente
- b) Die fehlende Umsetzung der Daueraufenthaltsrichtlinie
- 235–236 IV. Fazit 235–236
- 236–238 C. Transnationalität und Familienzusammenführung 236–238
- 238–265 D. Ausdehnung der Verbundverwaltungsstrukturen auf Wissenschafts- und Wirtschaftsmigration? 238–265
- 238–243 I. Transnationale Elemente in der Wissenschaftsmigration 238–243
- 1. Angleichung der Zulassungskriterien
- a) Die Bildungs- oder Studentenrichtlinie
- b) Die Forscherrichtlinie
- 2. Bildungs- und Forscherrichtlinie in der Verbundverwaltung
- a) Mobilitätsregelungen
- aa) Bildungsrichtlinie
- bb) Forscherrichtlinie
- b) Einordnung
- aa) Bildungsrichtlinie
- bb) Forscherrichtlinie
- 243–265 II. Die Wirtschaftsmigration als künftiges zentrales Arbeitsfeld in der Verbundverwaltung? 243–265
- 1. Kompetenz der Europäischen Union?
- 2. Erste Versuche einer Vereinheitlichung der Wirtschaftsmigration
- 3. Regelungen einer europäischen Wirtschaftsmigration
- a) Aktuelle Bestrebungen (Grünbuch und Strategischer Plan)
- aa) Die Vorschläge im Einzelnen
- bb) Transnationale Elemente?
- cc) Vorschlag für eine Richtlinie über Einreise und Aufenthalt von Hochqualifizierten
- 4. Grundzüge des Rechts der Arbeitsmigration in Deutschland und Spanien
- a) Grundzüge der deutschen Regelungen zur Arbeitsmigration
- aa) Arbeitsmigration für Nichtselbständige nach dem AufenthG
- bb) Zugang zur Beschäftigung aus dem Ausland
- (1) Zustimmungsfreie Tätigkeiten
- (2) Zustimmungspflichtige Tätigkeiten
- cc) Zugang zur Beschäftigung aus dem Inland
- b) Grundzüge der spanischen Regelungen zur Arbeitsmigration
- aa) Die direkte Bewerbung um eine Arbeitserlaubnis für unselbständige Erwerbstätigkeit (por cuenta ajena)
- bb) Die Kontingentierung von ausländischen Arbeitskräften
- cc) Das Visum für die Arbeitssuche
- c) Unterschiede zwischen dem deutschen und dem spanischen Recht
- 5. Fazit und Ausblick
- 266–272 6. Kapitel Schlussbetrachtung und Ausblick 266–272
- 266–270 A. Schlussbetrachtung – Zusammenfassung der wichtigsten Thesen 266–270
- 266–266 I. Allgemeine Verwaltungskooperation 266–266
- II. Transnationale Entscheidungen
- 270–272 B. Ausblick: Die externe Dimension des Verwaltungsverbundes 270–272
- 273–284 Literaturverzeichnis 273–284
- 285–288 Verwendete Rechtsakte in chronologischer Reihenfolge 285–288
- 289–292 Verwendete Dokumente in chronologischer Reihenfolge 289–292
